- Лицензия на реставрацию
- Лицензия на цветной лом
- Лицензия на черный лом
- Лицензия МЧС
- Лицензия ФСБ
- Фармацевтическая лицензия
- Лицензия на геодезию
- Лицензия на картографию
- Лицензия на алкоголь
- Лицензия на пассажирские перевозки
- Лицензия на международные перевозки
- Лицензия Росгидромета
- Атомная лицензия
- Лицензия ФСТЭК
- Лицензия ЖКХ
- СРО в строительстве
- СРО в проектировании
- CPO изыскателей
- Документарная проверка СРО NEW
- Разрешения на работу NEW
- Заключение Госпожнадзора МЧC
- Аттестат компетентности
- Сертификаты ИСО (ISO)
- Постановка на учет
в Пробирной палате
- Санитарно эпидемиологическое заключение алкоголь
- Регистрация электролаборатории
- Готовые фирмы с лицензиями и допусками
Саморегулирование как альтернатива лицензированию
Лицензирование и саморегулирование
Систематический анализ состояния законности позволяет сделать вывод о его негативной характеристике в сфере лицензирования предпринимательской деятельности. О неэффективности работы механизма государственного регулирования отдельных видов деятельности (включая лицензирование) свидетельствуют данные статистики, социологических опросов, материалы контролирующих органов.
Сфера теневого бизнеса, включающая безлицензионное производство, реализацию и потребление товаров и услуг, связана с огромными потерями материальных и финансовых ресурсов государства. По своим масштабам незаконное предпринимательство практически сравнялось с легальным и приобрело форму массового экономического поведения. Теневая экономика, по данным Росстата, достигла 45% внутреннего валового продукта России, а по некоторым оценкам экспертов - 90%. Влияние организованной преступности усиливается в различных сферах предпринимательства (прежде всего высокодоходных), регулируемых государством посредством лицензирования.
С другой стороны, затруднена реализация конституционно гарантированной свободы предпринимательства добросовестными участниками рынка. Административная коррупция, включающая взятки с целью получения различного рода разрешений, дискредитирует государственную власть в целом, оказывая деструктивное воздействие на правосознание и защищенность граждан и их объединений.
Предоставление лицензий и лицензионный контроль в различных отраслях называются исследователями в числе наиболее коррумпированных сфер деятельности современной России. Вымогательство взяток превращает социально ориентированный бизнес в нерентабельный и вытесняет его с рынка.
Исследование Международной финансовой корпорации показало, что в рейтинге качества условий ведения бизнеса Россия занимает лишь 123 место из 183. Одной из предпосылок такого положения являются нарушения в разрешительной деятельности.
О состоянии законности в рассматриваемой сфере можно судить и по количеству выявляемых органами прокуратуры правонарушений. В 2010 г. по данным прокурорской статистики продолжилась долговременная тенденция роста правонарушений в сфере лицензирования. Прокурорами выявлено 40463 нарушения законодательства о лицензировании, в том числе 405 незаконных правовых актов. Кроме того, в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокурорами выявлено 4957 нарушений законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур, в том числе 1065 незаконных правовых актов.
Интересно, что в различные исторические периоды отмечались сходные недостатки лицензионно-разрешительной деятельности, связанные с избыточным административным усмотрением, отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур.
Так, в полной мере сохранила актуальность характеристика недостатков лицензионной системы, применявшейся в рамках внешнеторговой политики европейских государств XIX в. По словам исследователей того периода: "Медленность действия разрешительной системы и бюрократический характер ее, наряду с усмотрением выдающих лицензии органов, легко вырождающимся в произвол и ведущим к злоупотреблениям, составляют отрицательную сторону всякого регулирования привоза и вывоза. Со времен лицензий, выдававшихся Наполеоном I во время континентальной блокады... жалобы на это не прекращались. Те сборы, которые казна взимает при выдаче разрешений, всегда составляли небольшую часть суммы, в которую обходится получение лицензий. И это, очевидно, столь же неразрывно связанное с ними явление, как контрабанда с высокими таможенными ставками. А к этому присоединяется спекуляция лицензиями, которые приобретались нередко для перепродажи. Но помимо этого экспортеры и импортеры при разрешительном порядке не в состоянии строить никакого определенного плана своей деятельности, ибо совершаемые ими операции всегда могут быть остановлены, задержаны или запрещены, их действия приобретают поэтому случайный, непрочный характер".
Современная ситуация не в последнюю очередь обусловлена низким качеством правовой основы функционирования системы лицензирования. Правоприменительной практикой выявляется правовая неопределенность в понимании многих сущностных моментов лицензирования отдельных видов деятельности. Неконкретность терминологии, используемой лицензионным законодательством при закреплении видов деятельности, подлежащих лицензированию, вариативность установленных подзаконными нормативными правовыми актами перечней работ и услуг девальвирует принцип установления единого перечня лицензируемых видов деятельности, наделяет практику лицензирования крайне высоким уровнем административного усмотрения, дезориентирует правоприменителей и создает предпосылки как для необоснованного расширения сферы лицензирования, так и для безлицензионной предпринимательской деятельности.
Крайняя нестабильность лицензионного законодательства (только в 2007 - 2010 гг. изменения и дополнения в Федеральный закон N 128-ФЗ вносились 21 раз), пробельность и противоречивость нормативных актов, их дублирование, импульсивность законотворчества, несоблюдение правил юридической техники обусловливают сложность правоприменения и служат предпосылкой распространения коррупции.
С учетом выраженной потребности необходимость системной работы по анализу, ликвидации и снижению административных барьеров в экономике, в том числе путем совершенствования системы лицензирования отдельных видов деятельности, а также сокращения объема лицензирования и замены его иными способами воздействия (обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями, контролем со стороны саморегулируемых организаций, аккредитацией и т.п.) неоднократно акцентировалась программными актами Президента РФ и Правительства РФ.
Вместе с тем Федеральным законом от 8 августа 2001 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности", как и ранее действовавшим лицензионным законодательством, не решена проблема оснований признания той или иной деятельности подлежащей лицензированию. В качестве критериев такой деятельности им рассматриваются потенциальная возможность нанесения ущерба интересам отдельных граждан, общества и государства, а также несостоятельность иных методов регулирования. Лицензирование преследует цели защиты прав, законных интересов, здоровья граждан, обороны и безопасности государства, культурного наследия народов РФ (ст. 4 настоящего Федерального закона). Как видно, объективная оценка обусловленности лицензирования посредством использования указанных оснований крайне сложна.
Не поддается, например, объяснению в контексте приведенных оснований получившая неоднозначную оценку ученых и практиков отмена лицензирования строительной деятельности. По распространенному мнению, в условиях бедственного положения отечественного жилищного фонда, постоянного увеличения объемов ветхого жилья отмена лицензионного контроля за строительной деятельностью ставит под угрозу безопасность населения. Достаточно вспомнить произошедшую в 2004 г. техногенную трагедию в московском "Трансвааль-парке", причина которой, по утверждениям некоторых специалистов, заключается в снижении контроля за качеством строительства и стройматериалов, пришедшемся на девяностые годы истекшего века. На спонтанность действий федерального законодателя в этом вопросе указывают многочисленные переносы сроков вступления в силу изменений законодательства об отмене лицензирования строительной деятельности.
Необходимо создание идеологии государственного регулирования экономики, включая уточнение критериев соразмерности ограничения свободы предпринимательства.
В этой связи безусловно своевременным представляется отнесение к основным направлениям деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. в рамках работы по реализации принципа "эффективного государства" определения критериев необходимости осуществления федерального, регионального и муниципального надзора (контроля) и критериев замены контрольных (надзорных) процедур и мероприятий декларированием, оценкой соответствия, техническим контролем и контролем со стороны саморегулируемых организаций.
Например, в литературе высказано не лишенное смысла предложение обосновывать наличие публичного интереса в отношении конкретного, подлежащего лицензированию вида деятельности следующими признаками: деятельность является опасной для неограниченного круга лиц, не участвующих в ее осуществлении; деятельность вовлекает в свою среду неограниченный круг участников (включая их имущество); деятельность является слишком доходной и подлежит в связи с этим повышенному налогообложению и дополнительному контролю.
Отмена лицензирования справедлива тогда, когда введение легализующего режима является несоразмерным ограничению прав и свобод. В этих случаях целесообразна замена лицензирования иными способами упорядочения предпринимательства: обязательным страхованием ответственности, финансовыми гарантиями, контролем со стороны саморегулируемых организаций, аккредитацией и т.п.
Одним из возможных путей совершенствования может быть передача государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка, широко используемая за рубежом. Например, в Германии более 60 ремесленных палат, созданных по географическому признаку, осуществляют юридический надзор за деятельностью профессиональных федераций в рамках своей территории. Ремесленные палаты избираются всеми предприятиями, входящими в их состав. К функциям ремесленных палат относится осуществление экспертизы (сертификации, лицензирования) и др.
Можно найти примеры административной деятельности объединений российских предпринимателей и в дореволюционный период. Например, в отличие от средневековых классических цехов на Западе, главной задачей которых было руководство ремесленным производством, русские цехи (такая организация ремесла введена в России указами Петра I) выполняли в основном фискально-административные функции.
Передавая контрольные функции саморегулируемым организациям, государство учитывает очевидные преимущества такого способа упорядочения предпринимательства: гибкость норм саморегулирования, непосредственное взаимодействие субъектов предпринимательства с саморегулируемыми организациями, "контроль профессионалов", экономию бюджетных средств.
Вместе с тем насильственное насаждение саморегулируемых организаций с целью делегирования им государственных функций представляется весьма сомнительным выходом, принципиально не соответствующим основам взаимоотношений между органами исполнительной власти и СРО.
Отмена лицензирования, императивная передача публичных функций вертикально организованным (наделенным властными полномочиями по отношению к своим членам) объединениям участников рынка в отраслях экономики, связанных с высокотехнологичным производством, применением источников повышенной опасности, возможностью техногенных катастроф, привлечением имущества неограниченного числа лиц, где состояние законности имеет стабильно негативную характеристику, может привести к дальнейшему снижению уровня безопасности, дополнительной финансовой нагрузке на субъектов предпринимательства, скрытому ограничению конкуренции, бюрократизации СРО, массовому нарушению прав граждан.
В зарубежной практике имеются случаи и обратного характера: отказ от саморегулирования ввиду его неэффективности в пользу государственного регулирования. Например, Великобритания передала в 2001 г. функции СРО в области рынка ценных бумаг Управлению финансовых услуг (Financial Services Authority - FSA).
Многими исследователями отечественный опыт делегирования государством контрольных функций саморегулируемым объединениям участников рынка признается неудачным с учетом неготовности предпринимательского сообщества к социальной ответственности, отсутствия сложившихся профессиональных сообществ, способных принять на себя публичные функции, и традиций самоорганизации бизнеса, критике подвергается поверхностный подход к регулированию отдельных видов деятельности таким способом.
Учитывая перечисленные соображения, отмена лицензирования отдельных видов деятельности с передачей публично-властных полномочий саморегулируемым организациям должна производиться крайне взвешенно. Представляется также не лишенным смысла мнение о необходимости введения обязательной экспертизы законопроектов, направленных на передачу саморегулируемым организациям государственно-властных полномочий, на предмет рисков, связанных с созданием условий для недобросовестной конкуренции и нарушением антимонопольного законодательства.
Следует также отметить, что практика прокурорского надзора свидетельствует о распространении нарушений законодательства, допускаемых членами саморегулируемых организаций и саморегулируемыми организациями.
Например, в настоящее время одной из актуальных проблем является заведомо недостоверная оценка имущества и имущественных прав членами саморегулируемых организаций оценщиков, осуществляющих деятельность в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Имеют место факты занижения стоимости имущества, имущественных прав, как правило, в сговоре с заказчиком оценки. В частности, распространение получили случаи занижения рыночной стоимости вовлекаемого в сделки государственного (муниципального) имущества.
Продолжают выявляться нарушения законов в деятельности арбитражных управляющих, являющихся членами саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (что предусмотрено ч. 1 ст. 20 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Например, на протяжении 2008 - 2009 гг. М-ским межрайонным прокурором в действиях арбитражного управляющего ОАО "М" Ф. выявлялись многочисленные нарушения требований Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)": расходование денежных средств вне расчетного счета организации, заключение фиктивных трудовых договоров, непринятие мер, направленных на возврат имущества должника. Многочисленные нарушения законов допускались арбитражным управляющим С. Деятельность этих лиц при осуществлении процедур банкротства не только не отвечала принципам разумности и добросовестности, но и была направлена на использование положения должника для извлечения личной выгоды. Помимо иных мер, предпринятых для восстановления законности, прокурором соответствующего субъекта Российской Федерации президенту НП саморегулируемой организации профессиональных арбитражных управляющих была направлена информация о выявленных нарушениях законов, по результатам рассмотрения которой Ш. (руководитель регионального представительства саморегулируемой организации) был отстранен от должности, С. было вынесено предупреждение, Ф. был исключен из членов саморегулируемой организации.
Анализ деятельности саморегулируемых организаций в области строительства выявляет факты создания дополнительных барьеров для предприятий малого и среднего бизнеса. Необоснованно высокие вступительные и членские взносы для членов саморегулируемых организаций и сложность процедуры их создания зачастую делают недоступным строительный рынок для действующих и вновь создаваемых малых и средних предприятий, предоставляют конкурентные преимущества крупным строительным фирмам.
Сказанное позволяет задуматься об эффективности существующего контроля за деятельностью как саморегулируемых организаций (с обязательным членством), так и их членов, необходимости мониторинга и оценки результатов такого контроля.
Кроме того, на наш взгляд, следует признать заслуживающим поддержки предложение о подготовке изменений в законодательство в части упрощения порядка регистрации саморегулируемых организаций, закрепления приемлемого для предприятий малого и среднего бизнеса уровня вступительных и членских взносов, в том числе их дифференциации в зависимости от объемов оборота данных организаций.