Развитие экономических и правовых отношений диктует необходимость пересмотра ряда важных сфер деятельности хозяйствующих субъектов. Недавно проведенное реформирование лицензионного законодательства позволяет говорить о существенных переменах в этой области. Для того, чтобы разобраться в сложном механизме лицензирования как одного из видов деятельности органов государственной власти, выявить новые моменты и определить тенденции к его совершенствованию, необходим сравнительно-правовой анализ действовавших и действующих нормативных правовых актов.
Итак, в истории российского законодательства условно можно выделить четыре этапа становления и развития института лицензирования:
- 1 этап обусловлен принятием Постановления Правительства РФ от 24.12.1994 N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности".
- 2 этап обусловлен принятием Федерального закона от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
- 3 этап обусловлен принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
- 4 этап обусловлен принятием Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
1 этап.
Впервые Постановлением Правительства РФ от 24.12.1994 N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства утверждается Порядок ведения лицензируемой деятельности (устанавливающий единые требования), а также Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.
Указанным Постановлением Правительства РФ определялся общий порядок ведения лицензионной деятельности. Вместе с тем документ содержал некоторые ограничения.
Во-первых, до утверждения положений о лицензировании указанных в Постановлении видов деятельности лицензирование осуществлялось в соответствии с действующими нормативными актами.
Во-вторых, действие настоящего Постановления не распространялось на те виды деятельности, особый порядок лицензирования которых устанавливался законодательными актами Российской Федерации и нормативными актами Президента Российской Федерации.
В итоге получалось, что законодательство в сфере лицензионной деятельности охватывало разнообразный по характеру и содержанию перечень нормативных правовых актов. Собственно порядок лицензирования определялся не законом (в отличие от ныне действующего законодательства), а подзаконными нормативными правовыми актами. По общему правилу положения о лицензировании отдельных видов деятельности утверждались Правительством РФ. Анализ ряда таких подзаконных нормативных правовых актов позволяет приходить к выводам о том, что они были весьма противоречивы. И здесь прослеживается отсутствие единства правового пространства.
К тому же согласно указанному Постановлению Правительства РФ был достаточно разнообразный Перечень органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности (для сравнения отметим, что согласно действующему законодательству такие органы получают иное наименование - лицензирующие органы). К ним относились федеральные органы исполнительной власти, иные специально уполномоченные на ведение лицензионной деятельности органы и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Если обратиться к Перечню органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности, можно обнаружить достаточно разнообразный по характеру осуществляемых полномочий (министерства, комитеты, агентства, службы, комиссии, инспекции) круг федеральных органов исполнительной власти. Так, в первоначальной редакции Постановления Правительства РФ от 24.12.1994 N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" к нему относились следующие ведомства: Министерство топлива и энергетики Российской Федерации, Министерство здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство Российской Федерации по атомной энергии, Министерство экономики Российской Федерации, Министерство образования Российской Федерации, Министерство культуры Российской Федерации, Министерство социальной защиты населения Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство строительства Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по оборонным отраслям промышленности, Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом, Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию, Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму, Комитет Российской Федерации по драгоценным металлам и драгоценным камням, Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр, Комитет Российской Федерации по рыболовству, Российское космическое агентство, Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью, Федеральная миграционная служба России, Федеральная служба геодезии и картографии России, Федеральная служба лесного хозяйства России, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, Государственная архивная служба России, Государственная инспекция по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию при Правительстве Российской Федерации, Комиссия по товарным биржам при Государственном комитете Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации.
Достаточно широкий Перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия, устанавливался за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В первоначальной редакции Постановления к нему относилось более двадцати видов деятельности, среди которых: сбор и реализация сырья из дикорастущих лекарственных растений (кроме занесенных в Красную книгу России), медицинская деятельность, фармацевтическая деятельность, деятельность ломбардов, эксплуатация инженерных систем городов и населенных пунктов, деятельность по оказанию ритуальных услуг, организация и проведение местных лотерей, организация и содержание тотализаторов и игорных заведений, риелторская деятельность, оказание платных услуг в содействии занятости граждан негосударственными организациями (при наличии заключения органов Федеральной службы занятости России), публичный показ кино- и видеофильмов, ветеринарная деятельность, деятельность по содержанию и эксплуатации нефтебаз (кроме входящих в топливно-энергетический комплекс России) и автозаправочных станций, в том числе передвижных, деятельность, связанная с источниками ионизирующего излучения (генерирующими), производство дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средств, проведение дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных работ, образовательная деятельность в области дошкольного, начального общего, основного общего и среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего педагогического, среднего индустриально-педагогического образования, проектно-изыскательские работы, связанные с использованием земель, организация спортивного и любительского лова и добычи ценных видов рыб, водных животных и растений, пассажирские перевозки автомобильным транспортом (кроме международных), строительство, реконструкция, ремонт, содержание автомобильных дорог и дорожных сооружений (кроме федеральных), обследование состояния, консервация, реставрация и ремонт памятников истории и культуры местного значения, розничная торговля грузовыми автомобилями и специальными транспортными средствами, автобусами.
Кроме того, Постановление предусматривало возможность передачи федеральными органами исполнительной власти полномочий по лицензированию соответствующих видов деятельности органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Право на передачу таких полномочий должно было определяться в положениях о лицензировании отдельных видов деятельности. Согласно действующему законодательству передача таких полномочий осуществляется только федеральными законами.
В Постановлении предусматривались следующие сроки рассмотрения материалов, по истечении которых лицензирующий орган принимал решение о выдаче либо об отказе в выдаче лицензии:
- 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами;
- в случае необходимости проведения дополнительной, в том числе независимой, экспертизы решение принимается в 15-дневный срок после получения экспертного заключения, но не позднее 60 дней со дня подачи заявления с необходимыми документами;
- в отдельных случаях, в зависимости от сложности и объема подлежащих экспертизе материалов, руководителем органа, уполномоченного на ведение лицензионной деятельности, срок принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии может быть дополнительно продлен до 30 дней.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 24.12.1994 N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" срок действия лицензии устанавливался в зависимости от специфики вида деятельности, но не менее трех лет. По заявлению соискателя лицензии срок действия лицензии мог устанавливаться менее трех лет.
Дополнительную процедуру регистрации Постановление предусматривало для лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Достаточно неопределенно Постановление подходило к вопросам лицензионного контроля, скупо определяя, что порядок контроля устанавливается в положении о лицензировании соответствующего вида деятельности.
Сравнительно-правовой анализ Постановления Правительства РФ от 24.12.1994 N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" показал, что несмотря на содержащиеся в них существенные различия, можно выделить положения, которые их объединяют. Например, в указанном Федеральном законе сохранились положения, запрещающие требовать от соискателя лицензии документы, не предусмотренные в положении о лицензировании соответствующего вида деятельности.
2 этап
Второй этап обусловлен принятием Федерального закона от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Надо отметить, что это первый Закон в истории российского законодательства, который бы регулировал подобную сферу общественных отношений.
В Законе определялась цель и сфера применения, основные принципы осуществления лицензирования, предлагался основной понятийный аппарат, порядок выдачи лицензии, переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии, приостановления действия и аннулирования лицензии.
Федеральный закон достаточно конкретно формулировал определения и субъектный состав. Впервые в законный оборот вводятся такие термины как "лицензирующий орган", "соискатель лицензии", "лицензиат", "лицензия", "лицензирование" и др. В состав лицензирующих органов входили федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В отличие от предыдущего документа достаточно абстрактно подходит к определению лицензирующего органа, не ограничиваясь исполнительной ветвью государственной власти. Так же как и Постановление Правительства РФ от 24.12.1994 N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 25.09.1998 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" оставлял за федеральными органами государственной власти право передачи отдельных полномочий органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Однако такая передача должна была предусматриваться не соответствующим положением о лицензировании, а федеральным законом.
Интересную позицию законодатель занимал в отношении определения "лицензионные требования и условия" - это "совокупность установленных нормативными правовыми актами требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности". Сегодня, как мы знаем, в этом определении произошли серьезные изменения. Теперь под лицензионными требованиями понимают "совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования".
В отличие от предыдущего документа, исследуемый Закон конкретизировал сферы деятельности, на которые его действие не распространялось. Однако, в отличие от последующего Федерального закона, в этом Законе определялись всего лишь пять таких сфер: внешнеторговая деятельность, таможенная деятельность, деятельность по охране окружающей среды, деятельность, связанная с использованием природных ресурсов, и отношения, возникающие в связи с использованием результатов интеллектуальной деятельности.
Впервые Закон определял, что вид деятельности, на осуществление которого получена лицензия, может выполняться только получившим лицензию юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.
Для лицензий, выданных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дополнительная процедура регистрации заменялась процедурой уведомления.
По срокам действия лицензии изменений не наблюдалось. Однако законодатель пересмотрел требования о сроке, в течение которого принималось решение о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Этот срок не должен превышать 30-ти дней со дня получения заявления соискателя лицензии со всеми необходимыми документами. При этом положениями о лицензировании отдельных видов деятельности могли устанавливаться более короткие сроки принятия соответствующего решения.
Отдельная статья посвящалась осуществлению надзора, проводимого наряду с лицензирующим органом, также государственными надзорными и контрольными органами. Примечательно, что законодатель предусматривал осуществление надзора только за соблюдением лицензионных требований и условий лицензиата. На соискателя лицензии данные требования не распространялись.
По сравнению с предыдущим документом значительно увеличивался перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалось получение лицензии, - от восьмидесяти семи до более двухсот (сравнительный анализ документов в первоначальной редакции).
3 этап
Третий этап обусловлен принятием Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Существенно меняется сфера применения Закона.
Во-первых, в отличие от предыдущего Федерального закона значительно увеличивается перечень видов деятельности, на которые действие Закона не распространяется.
Во-вторых, органы местного самоуправления выводятся из числа самостоятельных субъектов регулируемых Законом общественных отношений. Кроме того, законодатель вывел их из числа лицензирующих органов.
Некоторые коррективы касаются понятийного аппарата. Так, например, в состав лицензирующих органов входит исключительно исполнительная ветвь государственной власти федерального и регионального уровня.
Лицензионные требования и условия законодатель раскрывает как "совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности".
Так же как и предыдущие нормативные правовые акты, Закон предусматривает возможность передачи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ осуществления своих полномочий, но уже соглашением.
Федеральным законом продлевается общий срок действия лицензии с трех лет до пяти - не может быть менее пяти лет. Отдельными положениями о лицензировании могло предусматриваться бессрочное действие лицензии.
Изменения коснулись и общих сроков принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии - лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий шестидесяти дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.
Согласно требованиям исследуемого Закона контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий осуществляется исключительно лицензирующим органом. Вместе с тем соискатель лицензии остается вне поля проведения контрольных мероприятий. И только в 2005 году Федеральным законом от 02.07.2005 N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" порядок проведения лицензионного контроля существенно меняется. Во-первых, конкретизируется предмет проверки, во-вторых, определяется субъектный состав.
Так, согласно внесенным изменениям лицензионный контроль проводится лицензирующим органом в целях:
- проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах (в отношении соискателя лицензии - при принятии решения о предоставлении лицензии);
- возможности выполнения им лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии - при принятии решения о предоставлении лицензии);
- проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности (в отношении лицензиата - после получения им соответствующей лицензии).
Если в первых двух случаях лицензионный контроль осуществляется в отношении соискателя лицензии (что очень важно!) при принятии решения о предоставлении лицензии, то в последнем случае лицензионный контроль осуществляется в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии.
Согласно требованиям Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в ред. от 02.07.2005 N 80-ФЗ) при осуществлении лицензионного контроля в последних двух случаях применялись положения действующего на исследуемый период Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".
Стоит отметить, что выделенный нами третий этап - самый продолжительный и реформаторский этап формирования института лицензирования в системе российского законодательства. Происходящие в течение десяти лет политические, экономические и правовые изменения не могли не отразиться на содержании и сущности процесса лицензирования. В течение всего этого периода неоднократно пересматривались как материальные, так и процессуальные нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. Изменялась сфера применения Закона, перечень лицензируемых видов деятельности и лицензирующих органов, сроки рассмотрения лицензионных материалов и принятия соответствующих решений, порядок приостановления и аннулирования ранее выданных лицензий, а также ряд других не менее важных вопросов. В этой связи хотелось бы остановиться на процедурах приостановления и аннулирования действий лицензий.
В отличие от ранее действующего законодательства, в Федеральном законе от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" пересматриваются основания и порядок приостановления и аннулирования действия лицензии.
Так, основания приостановления действия лицензии существенно сокращаются. Согласно Федеральному закону от 08.08.2001 N 128-ФЗ действие лицензии приостанавливалось только в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий. В этих случаях лицензирующий орган в соответствующих предписаниях определял срок устранения нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии, который не должен был превышать шести месяцев. И только в случае неустранения выявленных нарушений в указанный срок лицензирующий орган обращался в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Как и прежде, лицензия аннулировалась соответствующим решением суда. Вместе с тем Закон в своей первоначальной редакции оставлял право аннулирования лицензии за лицензирующим органом, но только в случаях неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.
В 2005 году порядок приостановления и аннулирования действия лицензии существенно ужесточился.
Напомним, что Федеральным законом от 09.05.2005 N 45-ФЗ, который вступил в силу 8 августа 2005 года, был введен новый порядок приостановки хозяйственной и иной деятельности:
- во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) был дополнен новым видом административного наказания - административным приостановлением деятельности, назначать которое уполномочен был исключительно суд;
- во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства. Указанное в полной мере относилось и к приостановлению действия лицензии.
Вслед за указанным Федеральным законом последовали новые изменения. Во многом реализуя нормы ФЗ от 09.05.2005 N 45-ФЗ, принимается ФЗ от 02.07.2005 N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях". Соответствующими изменениями в Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" законодатель пересмотрел порядок приостановления и аннулирования лицензии, который значительно усложнялся.
Согласно измененным требованиям лицензирующий орган приостанавливал действие лицензии только в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом РФ об административных правонарушениях. Именно в этом заключалась сложность всей процедуры как приостановления, так и аннулирования лицензии.
Так, для того чтобы приостановить действие лицензии, необходимо было:
- выявить нарушение лицензионных требований и условий, за которое соответствующей статьей КоАП РФ предусматривалось административное наказание в виде административного приостановления деятельности;
- надлежащим образом оформить материалы административного производства: составить протокол об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ, протокол о временном запрете деятельности для последующей их передачи и иных материалов дела в районный суд;
- по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении суд должен был принять решение о приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Следует отметить, что законодатель на этот счет предусмотрел несколько вариантов принятия решения по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении. Во-первых, в случае нарушения процессуальных требований (по данным правоприменительной практики это случалось чаще всего), отсутствия события или состава правонарушения, а также по другим указанным в КоАП РФ основаниям судья принимал решение о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Во-вторых (что также происходило чаще всего), по результатам рассмотрения дела судья, ограничиваясь административным наказанием в виде административного штрафа, также принимал иное решение по делу. Это исключало возможность проведения дальнейших мероприятий как по приостановлению действия лицензии, так и по ее аннулированию.
Только после прохождения всей этой сложной и бюрократической процедуры на основании судебного решения лицензирующий орган принимал соответствующее решение.
Такое приостановление лицензии сводилось лишь к формальной стороне вопроса - к утверждению соответствующего организационно-технического документа (приказа) и только. Получалось, что лицензирующий орган лишь констатировал факт приостановления, а законодатель тем самым вводил дополнительное бюрократическое обременение, фактически не подкрепленное государственно-властным характером принимаемого решения.
Еще интереснее становится тот факт, что само такое "формальное" приостановление действия лицензии также предусматривало особую и излишнюю, на наш взгляд, процедуру.
Во-первых, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливал действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата соответствующим приказом лицензирующего органа.
Во-вторых, лицензирующий орган уведомлял об этом лицензиата в письменной форме.
В-третьих, лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня принятия им решения о приостановлении действия лицензии при получении сведений о вступлении в законную силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий направлял копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.
Что касалось процедуры аннулирования, то она, помимо вышеназванных этапов, предусматривала еще больше препятствий.
Во-первых, лицензирующий орган мог обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии только в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранял нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата.
Во-вторых, процедура рассмотрения такого заявления сама по себе представляла собой сложный и многоэтапный процесс.
В-третьих, законодатель предусматривал не менее бюрократичную процедуру оформления необходимых документов лицензирующим органом:
- в течение суток готовился приказ об аннулировании лицензии, который принимался исключительно на основании решения суда;
- об этом уведомлялся лицензиат;
- в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направлялась копия документа, подтверждающая принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.
Правоприменительная практика показала, что реализация механизма аннулирования лицензии таким образом - достаточно сложный и длительный процесс. В итоге не всегда достигалась поставленная законодателем цель.
Еще больше вопросов возникало тогда, когда изменялся перечень лицензируемых видов деятельности, а механизм реализации и порядок лицензирования не определялся. В качестве примера вернемся к переломному во всех отношениях Федеральному закону от 02.07.2005 N 80-ФЗ. Указанным Законом вносились изменения в статью 17 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", определяющую перечень видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия.
Во-первых, некоторые виды деятельности были исключены из этого перечня. В этом случае лицензирование прекращалось.
Во-вторых, перечень пополнился новыми видами деятельности, на осуществление которых необходимо было получить лицензию. В этом случае лицензирование начинало осуществляться только после определения лицензирующего органа и утверждения положения о лицензировании таких видов деятельности.
В-третьих, произошли изменения в наименованиях ранее определенных видов деятельности, на осуществление которых требовалась лицензия.
Если в первых двух случаях вопросов не возникало, то в последнем случае правоприменитель (как лицензирующий орган, так и хозяйствующие субъекты) столкнулся с рядом проблем. Так, возникала неопределенность в порядке проведения лицензирования. Какой порядок в этом случае должен быть соблюден: порядок выдачи новой лицензии или порядок переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии? К сожалению, законодатель на этот вопрос ответа не давал. Одновременно возникал другой вопрос: должен ли осуществляться лицензионный контроль в отношении ранее выданных лицензий, наименование которых было изменено? Указанные вопросы разрешались по-разному не только во взаимоотношениях контролирующих органов с хозяйствующими субъектами, но и внутри системы органов исполнительной власти. Одни придерживались той правовой позиции, что лицензирование измененных в наименовании видов деятельности должно продолжаться с учетом внесенных изменений. И в этом случае речь шла об изменении только в наименовании деятельности, не более. Другие утверждали, что в отношении таких видов деятельности лицензирование должно быть приостановлено, обусловливая это следующими факторами: предстоящими изменениями лицензионных требований и условий (процедуры лицензирования таких видов деятельности, и соответственно изменения положения о лицензировании этих видов деятельности), а также изменениями лицензирующего органа, который будет выдавать такие лицензии.
4 этап
Четвертый этап обусловлен принятием Федерального закона от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Какие изменения произошли? Рассмотрим поподробнее.
1. Существенно изменилась сфера применения Закона.
Во-первых, изменяется предмет регулирования настоящего Федерального закона - это "отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности". В предыдущем Законе эти отношения привязывались к перечню видов деятельности, предусмотренному Законом.
Во-вторых, сокращается перечень видов деятельности (до 11), лицензирование которых осуществляется в порядке, предусмотренном иными федеральными законами.
В-третьих, отдельными федеральными законами определяются особенности лицензирования, в том числе в части, касающейся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и возобновления действия лицензии трех видов деятельности: 1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание; 2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность; 3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельности, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра "Сколково").
Особого внимания заслуживают требования пункта 8 статьи 22 ФЗ от 04.05.2011 N 99-ФЗ, в соответствии с которыми "положения настоящего Федерального закона не применяются к установленному иными федеральными законами лицензированию в отношении отдельных хозяйственных сделок, действий либо операций". Законодатель достаточно двусмысленно определяет подобное изъятие из общего порядка лицензирования: является ли эта норма продолжением пункта 2 статьи 1 или же по своему характеру является самостоятельной?
2. В Федеральном законе содержится новая норма, определяющая цели и задачи лицензирования отдельных видов деятельности.
Цель осуществления лицензирования - предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.
Задачи лицензирования - предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями (далее - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель) требований, которые установлены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Соответствие соискателя лицензии этим требованиям является необходимым условием для предоставления лицензии, их соблюдение лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Закон определяет одновременное наличие двух критериев определения лицензируемых видов деятельности:
- нанесение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности;
- регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
3. Иначе Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ определяет перечень лицензирующих органов.
В их состав входят:
- по общему правилу - это уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или их территориальные органы;
- в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Российской Федерации - это органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование.
Статья 6 Закона определяет, что "осуществление полномочий Российской Федерации в области лицензирования отдельных видов деятельности может быть передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральными законами". В свою очередь, Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет два способа передачи полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов России: на основании федерального закона и на основании соглашения о передаче осуществления части полномочий.
Так, полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Соответствующим соглашением может быть предусмотрена передача осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов России. В этом случае передаются не сами полномочия, а их частичное осуществление. В последнем случае возможна взаимная передача только между органами исполнительной власти.
4. Законодатель вводит дополнительную статью - "Лицензионные требования", определяя их содержание.
Статья 3 настоящего Федерального закона дает следующее определение лицензионных требований - это совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.
Статья 8 конкретизирует, что лицензионные требования устанавливаются положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.
Помимо этого, статья 8 определяет, какие требования составляют содержание лицензионных требований, а какие требования к ним не относятся.
Так, лицензионные требования включают в себя требования к созданию юридических лиц и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования, в том числе требование, предусмотренное частью 5 настоящей статьи.
В свою очередь, к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, а также требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции.
5. В Законе определяется дата, с наступлением которой юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, - со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии. Днем принятия решения о предоставлении лицензии является день одновременно осуществляемых внесения записи о предоставлении лицензии в реестр лицензий, присвоения лицензии регистрационного номера и регистрации приказа (распоряжения) руководителя, заместителя руководителя лицензирующего органа о предоставлении лицензии.
6. Закон пересматривает срок действия лицензии. Лицензии действуют бессрочно.
7. Существенно сокращается перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии. Перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии, устанавливается статьей 12 ФЗ от 04.05.2011 N 99-ФЗ.
При этом введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений в предусмотренный настоящим Федеральным законом перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.
Закон в заключительных положениях предусматривает особый порядок действия ранее выданных лицензий:
- предоставленные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона лицензии на виды деятельности, указанные в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона, действуют бессрочно;
- предоставленные до дня вступления в силу настоящего Федерального закона лицензии на виды деятельности, наименования которых изменены, а также такие лицензии, не содержащие перечня работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, по истечении срока их действия подлежат переоформлению в порядке, установленном статьей 18 настоящего Федерального закона, при условии соблюдения лицензионных требований, предъявляемых к таким видам деятельности. Переоформленные лицензии действуют бессрочно.
Также Закон в заключительных положениях предусматривает особый порядок прекращения лицензирования отдельных видов деятельности:
- лицензирование видов деятельности, не указанных в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона, прекращается со дня вступления в силу настоящего Федерального закона, за исключением лицензирования видов деятельности, указанных в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона;
- лицензии, предоставленные на виды деятельности, не указанные в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона, прекращают действие со дня вступления в силу настоящего Федерального закона, за исключением лицензий, предоставленных на виды деятельности, указанные в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона;
- со дня вступления в силу технического регламента, устанавливающего обязательные требования к медицинской технике и процессам ее производства, монтажа, технического обслуживания, прекращается лицензирование указанных в пункте 17 части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона производства и технического обслуживания медицинской техники;
- со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием гражданской ответственности, прекращается лицензирование деятельности по перевозкам морским транспортом опасных грузов, погрузочно-разгрузочной деятельности применительно к опасным грузам в морских портах, деятельности по осуществлению буксировок морским транспортом, указанных в пунктах 21, 28 и 29 части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона;
- лицензирование деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности, указанной в пункте 49 части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона, прекращается со дня вступления в силу федерального закона, предусматривающего установление аккредитации и (или) саморегулирования этого вида деятельности.
8. Срок принятия решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении - срок, не превышающий сорока пяти рабочих дней со дня приема заявления о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документов.
Срок принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении исчисляется со дня поступления в лицензирующий орган надлежащим образом оформленного заявления о предоставлении лицензии и в полном объеме прилагаемых к нему документов, соответствующих требованиям настоящей статьи. В случае непредставления соискателем лицензии в тридцатидневный срок надлежащим образом оформленного заявления о предоставлении лицензии и (или) в полном объеме прилагаемых к нему документов ранее представленное заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы подлежат возврату соискателю лицензии.
9. Федеральный закон определяет форму решения о предоставлении лицензии или об отказе в предоставлении лицензии - это приказ (распоряжение) лицензирующего органа.
В случае принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии она оформляется одновременно с приказом (распоряжением).
Приказ (распоряжение) о предоставлении лицензии и лицензия одновременно подписываются руководителем или заместителем руководителя лицензирующего органа и регистрируются в реестре лицензий.
10. Лицензирующим органом формируется и ведется лицензионное дело соискателя лицензии и (или) лицензиата.
11. Федеральный закон определяет иной порядок организации и осуществления лицензионного контроля, особый предмет и особых субъектов проверки.
Во-первых, к отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частями 2 - 10 статьи 19 ФЗ от 04.05.2011 N 99-ФЗ.
Во-вторых, Закон четко разграничивает субъектов, в отношении которых осуществляется лицензионный контроль: соискатели лицензии; лицензиат, представивший заявление о переоформлении лицензии; лицензиат.
В отношении каждого субъекта предусматривается особый порядок проведения лицензионного контроля.
Так, в отношении соискателя лицензии и лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, лицензирующим органом проводятся:
- документарные проверки;
- внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органами прокуратуры.
Основанием для проведения таких проверок является заявление о предоставлении лицензии или заявление о переоформлении лицензии, представленные в лицензирующий орган.
В отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся:
- документарные проверки;
- плановые проверки;
- внеплановые выездные проверки.
Плановая проверка лицензиата проводится в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, разработанным в установленном порядке и утвержденным лицензирующим органом.
Основанием для включения плановой проверки лицензиата в ежегодный план проведения плановых проверок является:
- истечение одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии;
- истечение трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата;
- истечение установленного Правительством Российской Федерации срока со дня окончания последней плановой проверки лицензиата, осуществляющего лицензируемый вид деятельности в сферах здравоохранения, образования, в социальной сфере.
Внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:
- истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований (без согласования с органами прокуратуры);
- поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований (при согласовании с органами прокуратуры);
- истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии в соответствии с частями 2 и 3 статьи 20 настоящего Федерального закона (без согласования с органами прокуратуры);
- наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа (без согласования с органами прокуратуры);
- наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (без согласования с органами прокуратуры).
12. Федеральный закон устанавливает иной порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии.
Действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в следующих случаях:
- привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
- назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В первом случае после принятия соответствующего решения о привлечении к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензирующий орган:
- вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований
- приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.
Во втором случае лицензирующий орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Действие лицензии по решению лицензирующего органа возобновляется:
- в первом случае:1) со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания; 2) со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания;
- во втором случае:1) со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата; 2) со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.
Лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии в следующих случаях:
- в случае, если в срок административного наказания в виде административного приостановления деятельности и приостановления действия лицензии лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований;
- в случае, если в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований.
Смотреть все новости